生態(tài)環(huán)境領域重大工程建設是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護中長期規(guī)劃目標的主要途徑和重要抓手。當前生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護工作已逐步向整體化、多目標協(xié)同、系統(tǒng)性工程治理轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)境領域重大工程項目逐漸納入國家和省級發(fā)展規(guī)劃中，亟須加強對生態(tài)環(huán)境領域重大工程的統(tǒng)籌與謀劃，完善生態(tài)環(huán)境領域重大工程項目儲備庫建設，推進落實重大工程全過程管理和項目考核評估，為實現(xiàn)深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)目標、生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化提供有力保障。
生態(tài)環(huán)境領域重大工程項目亟須全過程系統(tǒng)管理
當前，我國生態(tài)環(huán)境領域重大工程項目尚缺乏全鏈條系統(tǒng)性的統(tǒng)一監(jiān)督管理體系，導致出現(xiàn)工程項目靶向落地難、效益考核難的局面，“十四五”生態(tài)環(huán)境領域重大工程管理面臨挑戰(zhàn)。
一是生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境領域重大工程項目的機制受限導致項目落地難。2019年，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部針對綜合性、跨階段、一體化的工程管理服務需求提出了《關(guān)于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見》，而生態(tài)環(huán)境領域重大工程項目實施過程中極具政策性和專業(yè)性，更加需要根據(jù)國家和地方相關(guān)政策把握項目實施方向，對項目建設過程中的關(guān)鍵問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行深度的制度要求和管理服務。
二是生態(tài)環(huán)境重大工程領域統(tǒng)籌謀劃不足。國家各級各類生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃管理主要依靠指標管理，對重大工程缺乏統(tǒng)籌謀劃，綜合性規(guī)劃與專項規(guī)劃的項目之間缺乏有機銜接，缺少針對生態(tài)環(huán)境領域重大工程實施的獨立規(guī)劃。現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境重大工程包含在其他規(guī)劃內(nèi)，僅提出了工程項目的大致落地范圍和總體整治方向，需要基于總體規(guī)劃按照亟待解決的重大生態(tài)環(huán)境問題，制定有針對性的規(guī)劃并細化各環(huán)保子項目清單。區(qū)域?qū)用嫒狈椖坎季趾唾Y金投向的統(tǒng)籌和謀劃，山水林田湖草沙冰系統(tǒng)保護與修復工程呈碎片化，區(qū)域不集中、功能不協(xié)同、修復目標單一，大尺度與大區(qū)域工程項目缺乏統(tǒng)籌及有效整合。省級生態(tài)文明建設總體規(guī)劃中目標指標分解、工程任務設置等與市級生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中突出生態(tài)環(huán)境問題、基礎建設能力不匹配，導致省級工程項目與市級工程項目落地情況不盡吻合，工程系統(tǒng)性不夠，各個子項目缺乏關(guān)聯(lián)性，難以體現(xiàn)重大工程項目的整體性、系統(tǒng)性、全面性和子項目間的相關(guān)性、協(xié)同性、互補性。此外，資金分配過程中層層下切，存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，難以形成合力。
三是生態(tài)環(huán)境重大工程考核評估體系不完善，基層申報積極性不高。規(guī)劃項目往往會被有關(guān)部門確定為調(diào)度、評估、考核的內(nèi)容，但缺乏科學合理的績效評估體系，項目評估重點多在資金執(zhí)行率，而不是資金產(chǎn)生的最大環(huán)境效益。在實際工作中表現(xiàn)為將一些自下而上報請的所有工程項目的綜合成效進行匯總后即認定是省級重大工程項目實施成效，規(guī)劃的重大工程項目評估虛化、空化。還有的規(guī)劃項目與各類中央環(huán)保專項資金支持不完全掛鉤，縣級部門往往缺乏項目儲備管理的專業(yè)人員，項目謀劃能力薄弱，對政策理解存在偏差，資金使用難免出現(xiàn)瑕疵而受到處理，因而申報項目的積極性不高、地方項目不平衡。
對深入推進生態(tài)環(huán)境領域重大工程項目全過程管理的建議
低碳政策環(huán)境、多元化投資結(jié)構(gòu)以及建設項目承發(fā)包模式等因素對項目全過程管理有著迫切需求。筆者建議，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境領域重大工程頂層設計，強化規(guī)劃引領，推進重大工程全過程管理落實。
在已有的生態(tài)環(huán)境部門項目管理制度基礎上，建立健全跨部門生態(tài)環(huán)境領域重大工程全過程項目管理制度，實現(xiàn)“十四五”生態(tài)環(huán)境領域重大工程的全生命周期綠色管理。隨著生態(tài)環(huán)境領域項目的增長，各級生態(tài)環(huán)境部門已發(fā)布的項目管理制度，特別是中央生態(tài)環(huán)保儲備庫的一系列項目管理制度，已經(jīng)成為多部門生態(tài)環(huán)境領域重大工程管理的重要參考依據(jù)和各級巡視、審計工程實施的重要準則。要發(fā)揮已有環(huán)境項目管理制度的優(yōu)勢，強化對生態(tài)環(huán)境領域重大工程建設項目的前期研究和決策，科學預判項目實施和運行的全生命周期管理需求，提出一套生態(tài)文明頂層設計框架下涵蓋組織、管理、經(jīng)濟和技術(shù)等各方面全過程的制度體系，重點解決局部或整體環(huán)境問題，并力求系統(tǒng)達到規(guī)劃目標指標要求。
加強重點流域、重點區(qū)域多元目標系統(tǒng)治理類重大工程統(tǒng)籌與謀劃，建立生態(tài)環(huán)境重大工程標桿項目儲備庫。圍繞深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃目標要求，對102類重大工程項目進行統(tǒng)籌研判，圍繞重大戰(zhàn)略需求、多目標協(xié)同治理、績效預期顯著、生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化等，從已有儲備庫和實施庫篩選整合設計具有標桿意義的生態(tài)環(huán)境重大工程項目，通過完善標桿項目實施管理和成效考核評估機制，帶動“十四五”生態(tài)環(huán)境領域重大工程建設取得實效。
積極指導和幫扶各地做好水土共治、降碳協(xié)同、山水林田湖草修復等多要素多目標重大工程的頂層設計、過程管理、績效評價、資金籌措等工作，爭取“十四五”儲備一批、實施一批、見效一批。自上而下組織開展一系列相關(guān)重大工程項目規(guī)劃編制和實施，對整治對象明確、邊界較為清晰、技術(shù)方法具有一定基礎的整治任務，集中編制一批“十四五”相關(guān)領域和區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境整治工程項目專項規(guī)劃，切實謀劃和設計出一批具有戰(zhàn)略性、引領性、全局性的重大生態(tài)環(huán)境保護工程項目，推動我國生態(tài)環(huán)境領域重大工程項目全過程管理體系、技術(shù)體系、監(jiān)管體系的發(fā)展和提升。
發(fā)揮規(guī)劃引領作用和樣板示范作用，鼓勵各地深入探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。將建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制全面融入各地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、資源利用等相關(guān)規(guī)劃并作為重要任務。挖掘不同地區(qū)、不同類型生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化形式，提煉生態(tài)產(chǎn)品服務核算—供給—轉(zhuǎn)化消費—評估的全鏈條發(fā)展路徑。結(jié)合省市縣美麗中國樣板和生態(tài)文明示范創(chuàng)建，鼓勵地方編制生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)行動方案，重點針對生態(tài)產(chǎn)品價值核算規(guī)范、基于自然的解決方案應用、生態(tài)產(chǎn)品交易市場機制、績效評價、配套政策設計等深入探索。
科學制定生態(tài)環(huán)境保護重大工程項目實施評估與考核要求，建立健全重大工程生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)績效評估體系。研究重大工程成效對考核目標、環(huán)境改善目標的貢獻度，出臺重大工程項目評估方法技術(shù)指導文件，在評價內(nèi)容上更加注重項目實施的系統(tǒng)性、技術(shù)創(chuàng)新、實施機制創(chuàng)新、投資和資金籌措方法、對區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題改善的貢獻度等。對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)加強全過程監(jiān)管和及時反饋，優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。加強生態(tài)環(huán)境遙感與地面觀測相結(jié)合的監(jiān)測網(wǎng)絡標準化建設，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的管控作用。充分利用生態(tài)環(huán)境綜合管理信息化平臺、生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺等開展對生態(tài)產(chǎn)品總量、類型、時間、空間等的監(jiān)測工作，為生態(tài)產(chǎn)品定價以及交易提供數(shù)據(jù)支持。
強化組織保障，推動發(fā)展生態(tài)環(huán)境領域全過程咨詢服務模式，并開展國家試點建設。發(fā)揮全過程咨詢服務在深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)中的重要作用，在相關(guān)規(guī)劃、工程項目管理辦法、管理創(chuàng)新等中明確大力發(fā)展全過程咨詢服務。盡快組織開展生態(tài)環(huán)境領域全過程咨詢服務技術(shù)指南等系列標準的編制，探索制定細分領域的全過程咨詢服務相關(guān)標準，通過標準制定全面引導和規(guī)范生態(tài)環(huán)境領域全過程咨詢服務模式的發(fā)展。組織開展生態(tài)環(huán)境重大工程項目全過程咨詢服務試點。一方面，在東、中、西不同區(qū)域選擇系統(tǒng)推進生態(tài)環(huán)境整治任務較為突出、工程建設基礎較好的省份開展重大(重點)生態(tài)環(huán)境整治工程項目全過程咨詢服務模式試點。另一方面，就生態(tài)環(huán)境部重點關(guān)注、給予資金支持的若干標桿項目組織開展全過程工程咨詢服務項目試點。
